近日（8月13日），多個省份審計廳公布了《關于2018年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱審計報告）。其中，地方債管理是一個重要內(nèi)容。

據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者梳理，各地審計報告均認為，債務風險總體可控。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題，相對集中的問題有隱性債務化解方式不合理、違規(guī)舉債仍有發(fā)生、地方債資金閑置、隱性債務認定口徑把握不準等。

“我們?nèi)ツ?月對地方政府隱性債務進行了專項審計，采取異地交叉審計的方式，主要是審計隱性債務的規(guī)模?！敝胁渴》菽车厥袑徲嬀重撠熑藢?1世紀經(jīng)濟報道記者表示，“今年主要是‘同級審’，往常也會進行。”

前述地市審計局負責人介紹，所謂“同級審”，是指審計部門每年都會對同級財政預算執(zhí)行情況進行審計。因為現(xiàn)在的重點是打贏“三大攻堅戰(zhàn)”，除了常規(guī)審計外，債務、環(huán)保、扶貧會重點審計。地方債審計的重點主要是隱性債務的管理，以本地審計為主。

化債方式有待規(guī)范

對于隱性債務的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務化解完畢。

對于化債方案，江蘇省審計廳審計后認為，該省（部分地區(qū)）隱性債務化解方案不夠科學。

具體來說，少數(shù)地區(qū)前期化債比例安排偏低，導致化債任務和壓力向后遞延；個別地區(qū)因?qū)瘋呃斫庥姓`，沒有科學安排化債進度，而是簡單地按照債務到期期限制訂分年度化解計劃，導致前幾年化債比例安排過高，任務難以完成。此外，部分地區(qū)未將存量隱性債務利息納入化債方案，實際化債任務更重。

海南省審計廳對18個市縣審計后發(fā)現(xiàn)，8個市縣未按化債方案安排2.81億元預算資金償還隱性債務。

從實踐看，地方主要通過“統(tǒng)籌資金，償還一批；債務置換，展期一批；項目運營，消化一批；引入資本，轉(zhuǎn)換一批”等方式化解。其中，轉(zhuǎn)換一批主要通過將融資平臺轉(zhuǎn)型為企業(yè)消化。

江浙地區(qū)某地市財政局債務辦人士向21世紀經(jīng)濟報道記者介紹，操作路徑上，首先是地方政府融資平臺出個“不再承擔政府融資職能”的聲明（意味著轉(zhuǎn)型為普通國企）；然后召開債權人會議，和債權人協(xié)商債務轉(zhuǎn)化問題?！叭绻麄鶛嗳送怆[性債務由轉(zhuǎn)型后的企業(yè)承擔，就算化債成功了。”

不過江蘇審計廳審計發(fā)現(xiàn)，市場化改造化債方式有待規(guī)范。具體來說，市場化改造化解債務制度不完善，審批監(jiān)管不嚴，部分地區(qū)化債程序不夠規(guī)范，未能取得債權人確認函。

浙江省審計廳稱，部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務沒有穩(wěn)定的償債途徑，通過借新還舊的方式周轉(zhuǎn)，風險隱患不容忽視。

對于增量，監(jiān)管部門要求，除了必要在建項目外，不得新增隱性債務。2017年5月印發(fā)的財預50號文要求，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

但多個審計廳的審計發(fā)現(xiàn)，違規(guī)舉債仍有發(fā)生。比如河北省審計廳稱，該省債務風險總體可控，但個別行業(yè)和地區(qū)債務負擔較重。審計發(fā)現(xiàn)7個市本級和90個縣區(qū)違規(guī)舉借債務、未按規(guī)定用途使用債務資金、債務資金未發(fā)揮應有效益。

四川省審計廳則稱，5個市縣在嚴控政府債務增量上落實不力，繼續(xù)違規(guī)舉債、擔保99.41億元。

湖南省審計廳披露，該省8個市縣通過不規(guī)范的PPP或政府購買服務項目、不規(guī)范的土地抵押舉債127.62億元；5個市縣以醫(yī)院、學校等企事業(yè)單位名義舉債，或?qū)⑹姓缆返裙嫘再Y產(chǎn)抵押變相舉債16.72億元。

21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，以醫(yī)院、學校等企事業(yè)單位名義舉債的資金主要來源于租賃公司。其交易結構通常為學校、醫(yī)院等通過售后回租的方式向租賃公司融資，其中學校、醫(yī)院以設備作為抵押。同時，由政府一級平臺為交易提供擔保，資金交由當?shù)卣脚_使用。

“財政擔保在2017年后已經(jīng)很少出現(xiàn)，但以醫(yī)院、學校等企事業(yè)單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產(chǎn)作為抵押是違規(guī)的。”前述江浙地區(qū)某地市財政局債務辦人士表示。

河北省審計廳要求，各地要重視審計揭示的問題和風險隱患，加強政府債務風險防控，嚴格控制增量、妥善化解存量，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，層層壓實責任，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

地方債資金閑置

21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，在去年的隱性債務統(tǒng)計中，各單位首先填報各自的債務，然后匯總形成本級全口徑政府性債務，之后財政部門按照標準從其中甄別認定隱性債務。

河南審計廳發(fā)現(xiàn)，因?qū)﹄[性債務認定口徑把握不夠準確，該省12個省轄市本級和58個縣（市、區(qū)）存在多填報隱性債務的情況，7個省轄市本級和51個縣（市、區(qū)）存在少填報隱性債務的情況。

湖南審計廳也稱，16個市縣因債務類型認定不準確、支出責任填報口徑變化、重報或漏報等原因多計政府隱性債務。

“去年8月財政部建立隱性債務系統(tǒng)，今年審計主要審核隱性債務的完整性及管理情況，一些地方也把握不好該多報還是該少報?！?前述地市審計局負責人表示，“隱性債務認定的口徑比較復雜，甚至一些債務辦人士也把握不準?！?/span>

此外，在地方債資金的使用上，多個地方出現(xiàn)資金閑置的情況。

廣西自治區(qū)審計廳審計發(fā)現(xiàn)，有3市2縣地方政府新增債券資金未及時安排使用，涉及資金1.37億元，其中0.82億元閑置超過1年以上；2018年自治區(qū)本級留用的地方政府債券中，截至2019年4月仍有9個單位債券資金使用率低于50%。

河南省審計廳稱，4個省轄市本級和23個縣（市、區(qū)）隱性債務資金籌措和項目實施進度不銜接，隱性債務資金50.4億元到位后閑置超過1年。

“地方債資金造成閑置，主要原因在于當?shù)仨椖恳?guī)劃不合理或者儲備不足以及項目進展緩慢。如果閑置時間太長，我們也會將資金調(diào)整到其他項目上，加快投資?！鼻笆鼋愕貐^(qū)地市財政局債務辦人士表示。